【独家】从地方平台公司的角度:土地财政对房价的影响格局能否打破?

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发布时间:2018-04-09 02:07

  

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作者简介:肖骁

伴随着近十余年来房地产市场的翻天覆地变化,房价的涨跌成为全社会的关注焦点,也成为了政府调控的重点和难点,因此,推动房价加速上涨的“幕后黑手”之一“土地财政”也反复被社会舆论所提及。从过去的十余年发展来看,无论政府采用何种方式调控,热点城市的房地产投资需求仍然大量存在,不难理解这背后的投资逻辑:地方政府太依赖土地财政,因此房价下跌的可能性很小,这是一项只赚不亏的投资。那么,土地财政具体是如何影响地方政府从而影响房价的?不会下跌的“魔咒”会有解除的一天吗?针对上述问题,我将进行简要的分析:

一、“土地财政”模式的产生和发展[1](赵燕菁 2013)

改革开放之前,中国城市化水平一直徘徊在百分之十几。中国城市化模式的大突破,起始于20世纪80年代后期。深圳等经济特区尝试仿效香港,通过出让城市土地使用权,为基础设施建设融资。从此开创了一条以土地为信用基础,积累城市化原始资本的独特道路。

1994年,我国实行分税制改革,极大地压缩了地方政府的税收比例,但却将当时规模很小的土地收益划给了地方政府,从此奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础。随着1998年住房制度改革和2003年土地招拍挂等一系列制度创新,“土地财政”不断完善。加上计划经济所建立的城市土地国有化和农村土地集体化,为政府垄断土地一级市场创造了充分的条件。的确,没有“土地财政”,今天中国经济的很多问题不会出现,但同样,也不会有今天中国城市化的高速发展。

二、地方融资平台公司在土地财政中扮演的角色

带有企业性质的中国地方政府,不仅要盈利,而且要参与竞争。地方政府一方面需要像普通企业一样有持续稳定盈利的需求,另一方面,在政治环境影响下,地方政府还需完成来自中央政府和人民评价会涉及的各项“考核指标”,例如GDP增长率、固定资产投资增加额等等。要完成上述“任务”,地方政府必须持续推进城市化进程。

对目前大多数的中国城市而言,其城市化发展的程度主要体现为三个方面:产业的培育、引入和发展;城镇常驻人口的稳定增长;作为居住工具(住宅)和产业载体(工业、商业、写字楼)的房地产版图扩张。但是,作为地方政府,需要推进当地城市化进程,还有一项最重要的工作是必须要做的,那就是基础设施建设。没有基础设施,就没有招商引资的条件,就没有引入产业投资和开发商的基础,也就无法实现人口的留驻和稳定增长,也就会在同级别政府的竞争中处于落后地位。因此,基础设施建设是城市化发展的基本条件,更是地方政府实现自身盈利目标的重要条件。

广泛来说,基础设施建设大多是公益性的,即非盈利性的。基础设施建设通常需要政府投入并长期占用大量资金,而且无法体现直接收益。在“分税制”的模式下,大部分地方政府并没有足够可以支配的资金去投资基础设施建设,因此地方政府就希望通过融资的方式解决资金占用问题。在这样的需求背景下,地方政府需要推进城市的公益性基础设施建设,一般会由当地国资委出资成立地方融资平台公司,由地方融资平台公司承担基础设施建设职能。同时,地方政府会向平台公司承诺,将一部分指定的“储备土地”(尚未履行招牌挂程序的土地)的预期出让收入作为这些公益性基础设施建设资金的来源。因此,实质上来看,“土地财政”其实是地方政府建设基础设施工程的融资工具。

在实际的城市化推进过程中,土地财政的融资杠杆还被进一步放大。在2014年国务院下发“国发43号文”《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》之前,大部分地方政府以融资平台公司持有的基础设施工程作为融资标的,向银行等金融机构申请债务融资,但是对于金融机构来说,为一项无法直接产生现金流还款来源的公益性资产提供融资也是不可行的,这就需要平台公司提供其他的还款来源。平台公司通常会将“储备土地”的预期收入作为金融机构的还款来源,并以出具“财政兜底函”等形式向金融机构作出还款承诺。甚至有部分激进的地方政府,采取重复融资的方式,放大“土地财政”的融资杠杆,盲目、超前的建设了很多基础设施工程,进一步增加了当地政府的债务压力。

在“国发43号文”下发以后,在中央政府大力整顿地方政府举债的背景下,储备土地预期出让收入直接作为银行融资的还款来源的方式得到有效遏制,但还是无法避免大量的经济欠发达的中西部城市地方政府仍然以各种方式将储备土地预期出让收入作为基础设施建设的资金来源,甚至向金融机构申请一些不合规的隐形融资。地方政府这样的行为,背后是巨大投资需求与微薄的可支配财力之间落差。以某省会城市为例,该城市需要与同序列的其他省会城市竞争,必须加大城市化进程。2016年城市一般预算收入仅2000余亿元,GDP13000余亿元,但2017年城市固定资产投资总额高达9600亿元。这样的收支落差导致该城市不得不依赖土地财政收入。

三、土地财政对房价下跌预期的影响

房地产的销售价格的主要决定因素是房地产的投资成本,主要由四个方面构成,一是土地成本,二是税收成本,三是建筑安装成本,四是资本化融资成本。上述四项成本中,一、二项均与地方政府关系很大,变化幅度相对较大,而且随着土地价格近几年的迅速攀升,土地成本的比重占比也在持续提高,而三、四项成本长期以来的变化幅度相对较小,因此房价的变化与土地成本的变化有非常直接的关系。

然而对于地方政府来说,土地价格的上涨,不仅可以直接增加基础设施投资的资金来源,房价的攀升也可以带来税收收入的增加。同时,对于地方融资平台公司而言,如果土地价格下跌,主要依赖土地财政收入的平台公司的盈利能力就会降低,一方面,地方国资委作为股东的投资收益会受到不利影响,另一方面,平台公司盈利降低会导致公司的信用评级降低,其融资能力将会受限,这也是地方政府不希望看到的。因此,我国大部分地方政府对于土地财政的依赖是显而易见的,这也是房价下跌预期较弱的主要原因。

此外,还需要特别关注的一点是,近期财政部“开前门,堵后门”,密集出台了一系列的政府专项债品种,例如“土地储备专项债”和“棚改专项债”,上述专项债均以土地出让收入作为还款来源,因此助长了地方政府抬高地价的愿望。

四、思考:土地财政对房价的影响格局能否打破?

打破土地财政对房价的影响,根源在于打破地方政府对土地财政的依赖。我们需要清醒的认识到,与土地财政关联最大的是地方政府基础设施的投资力度,而投资基础设施并非目的,地方政府的主要目的是为了引入更多的产业,以产业带动GDP的稳定增长,带动税收收入的稳定增长,以产业带动就业,从而带动城镇人口的稳定增长,真正实现城市化进程。因此土地财政只是城市化初级阶段的资金基础,而且地方政府也在想方设法摆脱对土地财政的依赖,调整其收入来源的结构。同时,我们还需要注意地方国有企业的转变对政府收入结构调整的影响。随着基础设施投资需求的放缓,由地方国资委控股的地方国有企业,逐步在摆脱原来作为“融资平台公司”替政府举债的职能,成为地方政府重要的利润贡献来源。越来越多的地方国有企业通过运营政府现有资源,参股、控股各类产业,吸收并购民营企业等方式,真正作为市场化主体参与市场运营,向地方政府贡献收入和利润。在未来,随着城市化进程逐步提高,基础设施投资需求逐步减少,政府收入来源结构逐步优化,税收和国有资本投资收益的占比份额逐步提高,地方政府对土地财政的依赖程度将会进一步减小,再配合更多的限制房地产投资、供应租赁房、保障房等政策的出台和推广,从而让房价真正回归市场,是指日可待的。

[1] 参考《土地财政的本质是融资而非收益》—赵燕菁(2013)

  

  百 家 观 点

  【谈防范和化解金融风险】防范化解金融风险的基本思路是结构性去杠杆,降杠杆的主要部门是地方政府和企业尤其是国有企业,目标是宏观杠杆率的下降,从主要目标、着力点和路径来看都非常明确,说明中央对金融风险有了更精准的把握。

——中国社会科学院金融所银行研究室主任 曾刚

来源:和讯网

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